Zout Ordonnantie: dari Industri Rakyat hingga Hak Monopoli

Keterbatasan literatur berbahasa Indonesia memang menjadi kendala tersendiri jika kita ingin mengulas tentang sejarah garam di Indonesia. Hampir seluruh literatur maupun arsip yang membahas tentang garam berbahasa Belanda.

Sejarah garam juga pernah disebutkan Denys Lombard sepertinya masih harus dituliskan karena dalam Encylopaedie Nederlandsch Indië dibawah entri zout (garam) tidak memberikan keterangan apa pun mengenai sejarah garam sebelum abad ke-19 (ENI 2 1921:865-867).

Padahal, jauh sebelumnya menurut beberapa catatan disamping gula kelapa, asam, terasi, ikan asin, bawang merah dan bermacam-macam bumbu, garam (wuyah) merupakan salah satu komoditas makanan dan bumbu-bumbuan yang dibawa para pedagang yang lebih profesional serta memiliki jangkauan yang lebih luas di Jawa (Rahardjo 2002:331; Nastiti 1995:88-89). Hal ini dapat ditemukan dalam prasasti abad IX-X Masehi. Dalam hal ini garam yang diperoleh dengan cara kuno erat kaitannya dengan proses pengawetan ikan (ikan asin) pada masa itu.

Sebagai masyarakat yang tinggal di negara kepulauan dan dikelilingi laut tentu masyarakat Nusantara yang tinggal di pantai tahu cara-cara membuat garam. Apalagi garam, khususnya di pulau Jawa tidak berada di dalam tanah, melainkan di atas permukaan tanah yaitu di pantai. Sementara itu orang Maluku membuat garam dengan menuangkan air laut ke unggunan api di pantai kemudian merebus lagi abunya dengan air laut.

Di beberapa daerah pantai yang musim kemaraunya panjang, mereka mengusahakan garam dengan membiarkan matahari mengeringkan air laut yang sudah dipetak-petakkan di tepi pantai, seperti di pantai utara Jawa Timur. Dan garam ini merupakan salah satu komoditi ekspor utama dari pelabuhan-pelabuhan antara Juwana dan Surabaya. Para pedagang lalu membawa garam Jawa Timur ini ke Sulawesi dan Maluku serta memperdagangkannya secara langsung maupun melalui Banten ke Sumatera. (Reid 1992:33)

“Dari Jaratan, Gresik, Pati, Juwana dan tempat-tempat di sekitarnya, para pedagang itu membawa garam yang mutunya baik. Orang biasanya membeli 800 gantang (1 gantang -> 3,1 kg) seharga 150.000 perak dan menjualnya ke Banten seharga 1.000 periak setiap 3 gantang. Mereka juga membawanya ke Sumatera ke pelabuhan-pelabuhan seperti Baros, Pariaman, Tulang Bawang, Indragiri dan Jambi,” tulis Pieter Willemsz dalam Atchins Dachregister 1642 (Reid 1992:33).

Gerrit Knaap dan Heather Sutherland menyebutkan bahwa pada 1720 komoditas perdagangan utama yang dikirim Semarang ke Makassar adalah tembakau, beras dan garam. Masing-masing seberat 2300, 1800 dan 800 pikul (Knaap & Sutherland 2004: 140). Garam itu memang didatangkan dari Jawa karena Makassar ketika itu sedang berada dalam peperangan. Awalnya Makassar juga mengirimkan garam, hasil produk lokal mereka namun akhirnya lenyap pada paruh kedua abad ke-18 karena kualitasnya kalah bersaing dengan garam dari Jawa (Knaap & Sutherland 2004:96)

J.Crawfurd dalam A Descriptive Dictionary of the Indian Islands and Adjacent Countries (1856) menyebutkan bahwa prinsip tambak garam hanya dikenal di pantai utara Jawa dan di daerah Pengasinan di Pulau Luzon. Ia juga menyebutkan adanya proses kuno pembuatan garam di tempat lain seperti pembakaran tanaman air di Kalimantan dan pengumpulan air laut yang kemudian dipercepat penguapannya di pantai selatan Jawa (Lombard II 2000:98). Tetapi hal itu dibantah Denys Lombard, menurutnya cara itu tidak ditemukan di pantai selatan Jawa tetapi di Bali timur (daerah Karang Asem) dan di dekat Bandar Aceh, Sumatera Utara. Ada kemungkinan proses pembuatan garam dengan membuat tambak-tambak itu mendapat pengaruh dari metode pembuatan garam di Hokian, China. Tetapi tampaknya kita perlu membandingkannya dengan perbagai cara yang diuraikan dalam teks-teks China untuk dapat mengenali teknik kuno di Jawa tersebut.

Dilihat dari sejarah, produksi garam di Indonesia sebelum dikembangkannya pembuatan garam secara modern oleh Pemerintah Kolonial pada abad ke-19, hampir seluruhnya dikuasai orang Tionghoa. Pemerintah Kolonial lalu mengambil alih tambak-tambak garam besar yang terdapat di sekitar Gresik dan Sumenep (Madura) di Jawa Timur.

Penggarapan tambak garam inilah merupakan salah satu hal yang menyebabkan pulau Madura memiliki nilai ekonomi yang lebih besar sebagai pemasok utama garam ke wilayah-wilayah yang dikuasai Belanda di Nusantara (Ricklefs 2005:286). Namun menurut Daghregister dari Batavia pada 1648, 1661, 1663 tidak disebutkan garam dalam daftar hasil yang diekspor. Yang disebutkan justru hanya beras, sayur-sayuran dan bumbu serta barang anyaman, minyak dan cita Jawa (batik). Sehingga dapat disimpulkan garam belumlah dapat dikatakan sebagai sumber penghasilan yang tertua bagi Madura (Lombard II 2000: 411).

Dalam perdagangan bahan makanan di perairan Asia Tenggara, Jawa Tengah dan Jawa Timur merupakan daerah pengekspor terbesar. Selama dua bulan di tahun 1642, dua belas perahu orang Jawa sampai ke Aceh. Muatan utama perahu-perahu itu terutama adalah bahan makanan “garam, gula, buncis, kacang-kacangan dan bahan-bahan makanan lainnya”, demikian tulis Pieter Willemsz dalam Atchins Daghregister 1642 (Reid 1992:37).

Di Aceh, dimana emas dipakai sebagai alat tukar orang Aceh menukarnya kepada orang-orang yang mereka kenal baik, di daerah Minangkabau dengan beras, senjata dan kain katun. Seperti juga kepada orang Priaman dengan lada, garam, baja dari Masulipatam dan kain dari Surat (Lombard 2006:100)

Karena dianggap menguntungkan maka aturan terhadap garam dianggap perlu juga diterapkan. Peraturan pertama mengenai garam ditemukan dalam Plakaatboek yang berangka tahun 1648. Isinya mengenai orang Cina Conjock yang telah memasang kuali-kuali garamnya (zoutpannen) di sebelah barat Batavia dan memperoleh izin untuk mengekspor hasilnya secara bebas bea. Tetapi dengan syarat mereka dapat memenuhi keperluan Kompeni dan kaum burgher (penduduk kota) dengan harga yang ditetapkan sebesar 8 rial sekali muat. Monopoli itu dikonfirmasikan pada tahun berikutnya dan diterbitkan dalam bahasa Belanda, Portugis, Melayu dan Cina. Namun peraturan itu kemudian dibatalkan tahun 1654 karena kualitas garam yang dipasok pada masa itu menurun sekali. (Lombard II 2000:273)

Dengan kata lain sebelum pemerintah Hindia Belanda pada abad ke-19 mengembangkan pembuatan garam secara modern dengan mengambil alih tambak-tambak garam besar di sekitar Gresik dan Sumenep (Madura), produksi garam dikuasai oleh orang Tionghoa.

Di abad 18, Plakaatboek yang sama juga beberapa kali menyebutkan pengusaha garam yaitu orang Tionghoa, dan ketika telah dibangun zoutnegoryen (negeri garam) justru para penduduk sebenarnya dikuasai oleh pemilik tambak garam. Semacam monopoli pembuatan dan perdagangan garam oleh orang Tionghoa. Sistem ini ditegaskan kembali pada masa pemerintahan Daendels (1807-1810) dalam Nederlandsch Indië Plakaatboek XV yang dapat dilihat dalam “Reglement voor de huurders van negorijen en desa’s, aan suikermolens, zoutpannen en de zoogenaamde volgelnest klippen verbonden”.

Sistem tersebut adalah sistem monopoli dimana orang Tionghoa mendapat hak privilege atas garam ini kelak dianggap memalukan bagi Raffles yang memerintah di Hindia Belanda 1811-1816 sehingga ia menghapuskan untuk selamanya sistem itu. Hal itu kemungkinan besar merupakan pukulan keras bagi struktur perekonomian orang Tionghoa. (Lombard II 2000:273)

Tahun 1813, Raffles menyelenggarakan monopoli garam di seluruh daerah kekuasaannya, baik produksi maupun distribusi. Namun, karena kaum buruh garam, terutama di pantai utara Jawa seperti di Banten, Karawang, Cirebon dan Semarang berhasil mensiasati peraturan monopoli itu, maka pada tahun 1870 akhirnya pengusahaan garam dibatasi dengan sewenang-wenang pada Pulau Madura saja. Dengan alasan lebih mudah diawasi.

Pada awalnya pemerintah kolonial hanya membeli garam dari pembuat-pembuatnya dengan harga tetap, lalu mereka membuka perusahaan pada tahun 1918 dan pada akhirnya pada tahun 1936 mengambil alih seluruh produksinya. Sistem yang dipakai masih berlangsung hingga sekarang. Para buruh membawa garam ke gudang. Lalu garam itu dibersihkan dan dibentuk briket sebelum didistribusikan. Garam itu berasal dari tambak garam yang luasnya kini kira-kira 6000 ha, terletak di berbagai tempat di pantai selatan, terutama di sebelah timur daerah Sumenep, 600 ha terletak di pantai Jawa, di sekitar Gresik. Sementara itu produksi tahunan dari waktu ke waktu berubah banyak, rata-rata ditaksir sebesar 50 ton per ha, kira-kira secara keseluruhan sebanyak 300.000 ton. Perusahaan itu mempekerjakan 5000 buruh tetap dan 15.000 buruh musiman (Lombard II 2000:98).

Monopoli pemerintah kolonial tidak hanya di Jawa dan Madura, monopoli meluas ke beberapa distrik di Sumatra dan hampir seluruh Borneo (Kalimantan). Sementara itu di barat daya Sulawesi pembuatan garam masih berada di tangan pihak swasta (Handbook of the Netherlands Indies 1930:121)

Pada jaman Jepang ketika produksi garam di Pulau Jawa berhenti, penduduk Sumatra ramai-ramai merebus air laut untuk mendapatkan garam. Pada 1957 monopoli garam dihapus. Garam negara pun berubah menjadi perusahaan negara pada 1960 (Cribb 2004: 382).